陈锡文：这个关系农民流转土地、农村集体经济的问题，已迫在眉睫！

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“企业倒闭、破产是常有的事，农村集体经济组织不是企业，实行产权制度改革后也不能改变性质，不能过几年就面临破产、让农民‘下岗’，这可不行！”

 

“在城里租房，绝不允许把租来的房子拿去银行抵押，现在用流转土地经营权去抵押贷款，银行就有可能接受。可如果抵押后（经营）出了问题，直接关系到农民集体土地所有权和农户承包权，这可是‘要命的事’！”

 

和农业打了近50年交道的陈锡文，今年两会发言也句句不离“三农”。他直陈当下农村改革、乡村振兴中“迫在眉睫”“不可回避”的问题，说到痛处，眉毛拧得立起来。

 

全国人大代表、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文接受专访，解读“乡村振兴”。

 

（图自网络） 

一

谈“返乡观察”热文

对农村基本判断

应基于科学统计而非“故事”

 

问

近两年春节都会有几篇“返乡观察”成为热文，您有关注吗？

陈锡文：我很关注，差不多有影响的都看过。我相信这些回乡记录大部分是真实的，并且含有强烈的乡愁以及对农村现状的忧虑。但那就是一个个“故事”，故事具有特殊性，不一定有普遍性。

 

破败的、黑恶势力横行的农村，肯定有。但漂亮的、发展好的农村也有。现在很重要的一条是，从党政领导到人民群众，众多关心农村的人，对中国农村到底是什么样子要有一个基本判断。

问

您是觉得外界对农村现状的认知存在偏差？

陈锡文：现在一提到农村，就说“空心化”“老龄化”。我就在想，那年年粮食增长，这粮食是谁打的？农民收入年年增长，又是怎么回事？

 

大家对农村的认识差别太大，好的觉得好得不行，差的又差得一塌糊涂，怎样真实反映农村的客观情况？我想这是个非常重要的问题。描述农村需要客观全面，让人看到一个基本状况。

问

您所看到的中国农村真实现状是怎样的？

陈锡文：有些地方的确存在这样那样的问题，但并不全是所传的那样。

 

比如留守儿童问题，最近很多文章还是说中国有5000多万、甚至6000多万留守儿童。其实这个数据去年经过严格调查已经更新了，目前数据是902万留守儿童。

 

为什么有这个变化？口径做了调整，以往对留守儿童的定义是“不满18周岁的未成年人”且“父母有一方外出”的，就是留守儿童。妇联按照这个标准统计有5800多万，后来慢慢被演绎成6000多万。但这个定义在某种程度上不够科学，去年的重新统计是按照“16周岁以下的未成年人”且“父母均外出”的标准，这样就是902万。

 

再比如“空心化”，以往人们认为房子没人就是空心化，最近国家电网公司做了一个统计，从每户电表数据来看，一年一户用电量不超过20度认为是“空置”。算下来，2017年，大中城市房屋空置率是11.9%，小城市房屋空置率13.9%，农村房屋空置率14%。农村房屋的空置率比小城市房屋空置率仅仅多0 .1个百分点，为什么就被炒得那么凶？

我们对农村情况的基本判断，应基于科学的统计。但“讲故事”就不太一样，你能举出空了一半房屋的村，我也可以举出不仅房子没有空置、还有很多外来人口居住着的村。

贵州省遵义市余庆县白泥镇满溪村村民在农田里劳作（新华社发 贺春雨 严钦龙 龙元彬 摄）

二

谈立法规范“流转”

直接关系农民土地经营权

是“要命的事”

问

您在分组讨论发言中，花近半小时呼吁制定“农村集体经济组织法”，这部法律有多重要？

陈锡文：这几年我们的法律体系日益完善健全，但涉及到农村的法律，特别是有些重要性的、具有上位法作用的，还是有缺失。

 

比如，我们强调农村土地集体所有制、农村集体经济组织在农村的基础性地位，但迄今为止，还没有农村集体经济组织法，对“中国农村集体经济组织”“成员”“土地流转”等概念没有一个权威、规范的法律解释，这就给农村集体经济发展带来很大的影响。

 

问

没有相关立法，可能带来怎样的影响？

陈锡文：农村集体经济组织的所有资产都属于其成员集体所有，在任何情况下，集体资产都不能分割、“散伙”。

 

现在各地都在推进集体产权制度改革，我看到有的省一级规范性文件中，将“通过农村集体产权制度改革，把收益分配权落实到每个人头”，错误理解为“将集体资产权分配到每个人头”，将农村集体经济产权制度改革理解为是把“财产共同共有”改为“按份共有”。这个理解是错的。因为无论共同共有，还是按份共有，都是共有经济，而不是集体经济。而共有经济的本质是私有经济，这就需要法律规范来进行严格规定、明确区分开来。

还有，产权制度改革是不是将集体经济直接改成企业呢？公司在市场不仅获利，也要经受很大风险，倒闭、兼并、重组、破产也是常有的事，我们不能让农村集体经济实行产权制度改革后，过几年就面临破产，让农民“下岗”，这可不行！

 

问

我们关注到土地承包法中对“流转”做出了规定。

陈锡文：土地承包法规定了“流转”的四种情形，包括转包、出租、互换、转让，我觉得还是过于宽泛、也不够严谨。而在现行法律中，并没有对“流转”有精准的定义。

 

到底“流转”是什么性质？简单理解，就是我承包了土地，我自己不种、给别人种，这本是一种租赁行为。但现在用“流转”这个概念，“流转”来的经营权到底是什么权？

 

在城里很少有人讲：我“流转”一下你的房子。租房就是租房，权责是很明确的。租了房，绝不允许把租来的房子拿去银行抵押。而现在用“流转”的土地去抵押贷款，银行就有可能接受。可如果抵押后（经营）出了问题，就直接关系到农村集体所有权和农民土地承包权，这是“要命的事”！

 

问

为什么对农村土地叫“流转”，而不直接叫“租赁”？

陈锡文：我也花了很长时间思考和琢磨，反复查文件，发现30多年前，1984年的中央一号文件中写了一段话。那时全国基本已实行家庭承包经营制度。文件首先提出“耕地的承包期为15年”，还提到“鼓励耕地向种田能手集中”。当时已经看到了劳动力的流动，有的人有耕地自己不种，所以鼓励集中。文件中还有一句话比较“厉害”：承包到户后，自留地、承包地不能买卖、不能出租、不能用于建住宅和非农业用途。

 

这是因为，在当时背景下，人们对土地能不能承包到户还有争论，对承包到户后自己不种、把集体土地出租给别人种，还不太能接受，文件中就写了这样一句。但现实中，人口要流动，一定会带来土地经营权的流动，这是不可避免的。为了规避“出租”，老百姓创造了“流转”这个词，一叫就是三十几年。

 

我感觉到，在快速推进城镇化、工业化过程中，将来农村人口流动规模会越来越大，土地要实现规模经营，还是离不开“流转”。这种现象越来越多，是不是还应该让它回归本意，讲清楚“流转”来的土地经营权到底有哪些权利、义务，“流转”的实质是否就是租赁，避免造成误解？

 

这是农民日常生活中不可回避的问题，已迫在眉睫，需要抓紧研究解决。

重庆市云阳县外郎乡大花村村民在田间耕作（新华社记者 王全超 摄）

三

谈“乡村振兴”

不能让“城市像欧洲，农村像非洲”

问

十九大提出实施乡村振兴战略，为什么要强调“乡村振兴”？

陈锡文：一个国家的发展，城市和乡村要协调发展。城市集聚人口、集聚财富、集聚技术，带动整个地区乃至整个国家发展；农村是生态屏障，为居民提供农产品，传承国家源远流长的历史文化，城和乡两种功能都需要。

 

以往有观念认为，推进城镇化就可以解决“三农”问题，农民都进城了，就不存在“三农”问题了，这个想法是片面的。欧洲很多经历过工业革命、较早实现现代化的国家，也一度出现农村衰败现象，后来意识到城市和乡村间的功能是互补而不是替代，又加大了对农村的投入和发展。中国作为有14亿人口的大国，也必须基于这样的现实和规律来考虑。

 

我们是要努力让农村人口逐步减少，但考虑到城市的容纳能力，不可能使所有农民都进城。我国城镇化发展到现在，农村还有5.7亿人，即使到2030年城镇化率达到70%，农村也还有4亿多人，这么多人在农村生产生活，我们怎么能让农村衰落？所以要实现城乡协调发展，不能“城市像欧洲、农村像非洲”，不能建设“一个发达的城市，一个落后的农村”。

 

现在讲“乡村振兴”，并不是说不发展城镇化，也不是要把乡村发展和城市发展对立起来，城市和乡村必然是命运共同体。

 

问

乡村如何振兴？

陈锡文：十九大报告针对“乡村振兴”提出了清晰目标，要做到五个方面：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。去年底中央农村工作会议又专门对乡村振兴做出全面论述；今年的中央一号文件也是围绕“乡村振兴”来部署。

 

习近平总书记参加山东代表团审议，对乡村振兴战略讲了五个振兴。我觉得是在讲方法：产业要振兴、人才要振兴，文化要振兴、生态环境要振兴、组织要振兴。

 

这其中也有逻辑：讲产业振兴，没有人才怎么能行，有了人才有了产业也不能乱搞。我们以前发展乡镇企业，企业是起来了，却污染了生态环境，所以还要强调生态环境也要振兴，同时文化要振兴，最后强调组织要振兴。

 

问

中国乡村千差万别，怎样避免“一刀切”，避免在“乡村振兴”中出现一些不合实际的乱象？

陈锡文：之前中央提出社会主义新农村建设，我曾经下乡去调查，有位大嫂就说，支部书记讲新农村建设是“有钱盖房、没钱刷墙”，我听得哭笑不得。

 

这是长期以来计划经济体制下形成的工作方式，导致很多人做事不是给老百姓谋福利，而是做给上头看。乡村振兴要健康有序地推行，一定要摒弃这种工作方法。

 

一定要从老百姓利益出发，能搞什么产业，得听广大农民群众的意见，大家一起来研究，不能好高骛远。还要因地制宜，中国各地农村差别太大，很难规定说可以做什么、不可以做什么，需要各级创造性地贯彻中央要求，从实际出发，不是简简单单模仿别人。

 

另外就是推进“五个振兴”，得考虑最根本的问题，不能损害老百姓利益，不能做得不偿失、伤害民力的事，最后代价很大，交代不过去。

湖北省恩施市芭蕉侗族乡高拱桥村的茶农在采春茶（新华社发 杨顺丕 摄）

四

谈乡村留人

让农民成为体面职业

农村就有吸引力

问

此前，国家出台政策提出解决1亿农民进城落户问题，调动了农民进城积极性，现在乡村振兴又鼓励农民回乡，两个政策是不是有点相悖？

陈锡文：也有农民这样问我：原来让进城务工经商，现在怎么又让返乡创业？我说这是“因时而变，因势而变”。

 

过去我们靠乡镇企业解决了大批农民“离土不离乡”地就业；到上世纪90年代中后期，大部分乡镇企业竞争不过城里的企业，自然消失了，于是有了进城务工的农民工潮。现在城里对劳动力需求的数量和质量跟过去不一样，在城市对普通劳动力需求数量减少、质量提高的情况下，一味鼓励农民进城，就有可能导致白费气力。

 

为什么鼓励农民返乡创业？因为农村现在有了这个机会。城里人富裕了、出现了新需求，想去看青山绿水、想吃农家菜、想去住农村的民宿、想体验农民的生活，农民就可以在家等着去满足这些新需求。

 

问

面对城市的强大“向心力”，怎样将人才吸引回乡，“进得来，留得住，沉下去”？

陈锡文：这两年回乡的，大部分人是寻找职业谋生，还有人是追求精神层面的东西、追求想要的生活状态。我们现在需要做的就是寻找一批真正把农业当作自己事业来干的人，愿意搞农业、又热爱自己家乡。我见过很多这样的人，读了博士、硕士，甚至留了洋回来，要重视培养这样的人和行为。

 

另外从经济角度看，留住人才需要保证农民收入不比非农收入低。当他发现如果把农业搞好了、收入一定不比打工低，那何必要出来？

 

过去10年，我一直在跟踪上海郊区淞江的家庭农场，刚开始实行家庭农场制的时候，每家农场面积一百三四十亩；五六年之后，农场规模不仅没扩大，反而都缩小到一百至一百一十亩的规模。什么原因？家庭农场太好了，夫妻俩经营，年收入10万元没有问题，不比当时上海城镇居民年收入低，这就成了人人抢着干的好活，大家都要干，农场规模就难扩大。

 

这就是习近平总书记讲的，能不能让农民成为体面的职业。如果把农业产业做好，收入比进城务工还要高，农村是有吸引力的。

浙江省建德市大同镇高桥村的小朋友在文化礼堂参观畲族彩带编织（新华社记者 翁忻旸 摄）

五

谈乡村治理

多研究自己的事

老百姓才有参与热情

 

问

您曾说农村增收和农村治理是当前农村最大的两个问题。年初启动的“扫黑除恶”专项斗争把农村作为一个重点领域，农村的黑恶势力有多严重？

陈锡文：其实城里也并不是没有黑道流氓，但就在政府眼皮子底下，群众举报就能抓住、就能打击。但乡村很多地方偏远，处在管理的最末端，而且很多人有复杂的亲属血缘关系，更容易被掩盖。

 

另一方面，我们国家的乡村治理经历了非常复杂深刻的变化，在很多方面也出现不适应。

 

历史上，乡村治理叫“吏治不下乡”，官吏不管农村的社会治理，而是依赖宗法制的宗族治理，这种治理方式一直延续到土地改革。土地改革打倒原本是“宗法领袖”的地主富农后，农村治理方式改成了政社合一的行政化管理，改革开放后又变成村民自治。在这个过程中，如果集体观念淡漠、公民观念淡漠、村民又不太懂法，就会产生一系列不适应。

 

问

在这样“不适应”的背景下，怎样健全乡村治理模式？

陈锡文：农村的社会治理正处于深刻转型之中。乡村治理不能单靠个人的才华，还是要靠制度、靠组织、靠党的领导。

 

我们还是强调发展好以党组织为核心的村级组织，落实好自治德治法治相结合，从根子上将黑恶势力铲除。

 

问

今年是“枫桥经验”55周年，现在来看，“枫桥经验”在乡村治理中还有生命力吗？

陈锡文：“枫桥经验”最核心的一点是调动每家每户的老百姓，共同参与乡村社会治理，人人都来参与，事才能办得好。

 

现在很多村庄自治，老百姓没有热情、不想参与。什么原因？村委会只管将上级派发的工作任务落实下去，而老百姓真正关心的事情不考虑，给村民开会商量的都是国家大事，村里的路坏了修不修、河水污染了治不治、到处是垃圾怎么办却不研究，那村民自然没有热情。

 

我觉得“枫桥经验”之于现在，非常重要的一点是村里的事、社区的事要让大家来研究，引导大家多研究自己的事，就有参与的热情。比如召集村民一起研究修路取直，可能有些人的房子、耕地就要动一下，研究这样的事绝对没人会不来，因为它关系每个人的切身利益。